行政指導應如何適用信賴保護原則？

要當計程車司機，除了有車開、會開車外，也要持有「計程車駕駛人執業登記證（下稱執業登記）」與「汽車運輸業營業執照（業者特許資格，下稱營業執照）」才可合法載客。有別於由車行持有營業執照並招募持有執業登記之駕駛（受雇或靠行）的營運模式，合作社則是眾多「同時持有執業登記與營業執照的運輸業者」組成，在行政作業及市場競爭中發揮互助功能。此外，依公路法與汽車運輸業管理規則第91條以下等規定¹。若駕駛本人並無「汽車運輸業營業執照」，且無優良駕駛資格而不能個人申請的話，除了加入車行而依其營業執照執業外，也可以加入並透過合作社向主管機關請領之。換言之，縱使駕駛本人有執業登記，其無營業執照者，仍須透過車行或合作社才能取得。

然而為了避免營業執照過度發放，導致駕駛過多而惡性競爭，公路法第39條第1項設有牌照總量管制制度，須有駕駛被廢照才可再為申請；又為了穩定合作社運作以促進計程車市場品質，各縣市政府發展出一套「合作社配額制度」，當其社員被廢照時，流出之缺額仍使合作社得為新社員申請遞補。又為了避免合作社閒置其缺額，各縣市主管機關分別定有相關時效規定²，逾期未申請由新社員遞補者即予註銷，回收該缺額並可能重新分配。

由於合作社的配額將明顯影響招收駕駛入社的能力，若任由配額被主管機關註銷，長期而言合作社就會漸漸萎縮，甚至因人數過少而被解散。高雄市政府為免合作社因其社員退社，動輒碰到註銷配額的不利影響，依其自治條例與牌照遞補要點³，設有「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員出社之日起10年內遞補」之規定（下稱系爭遞補規定）。

登記於高雄市之A合作社，其A1社員於96 年 8 月因未設籍市內，其營業執照遭B公路主管機關廢止，A社因此多出遞補空額，依系爭遞補規定，得在10年內再為新社員申請營業執照。之後，A社分別於99年1月將其社員異動情事，發函報請B機關備查，B機關則於同年1月函復備查，並且B機關回函中有「…其缺額得遞補新社員，『期限至本件發文之日起10年內為之』，逾期逕行註銷其缺額。」的記載。

時間來到108年，A社欲為其新社員A2遞補先前A1的牌照缺額，而向B機關提出申請，卻遭B機關依其向交通部函詢⁴所得之見解，認該缺額自106年8月起即逾「A1營業執照廢止時起」之10年遞補期限，依規⁵逕行註銷該牌照缺額，並否准A2之遞補申請。A社認為此一註銷缺額之處分不合B機關99年函文中之記載，違反信賴保護原則，經訴願未果後提起行政訴訟。

此一原則並明定於行政程序法第8條而規範行政行為。

依通說，須人民基於「信賴基礎」而有一定「信賴表現」，且「信賴值得保護」，符合此三要件者始得主張信賴保護。其中信賴基礎指「表示國家意思之行政行為」，其範圍應至少包含行政處分與行政法規（行政程序法第117條以下、釋字第525號參照）。

回到本件事實，B機關99年函文之期限記載其實僅是（錯誤的）法規意旨重申，並不發生法律效果。原判決因此定性為觀念通知，認其不得如行政處分、行政法規之案型般受一般性的信賴保護，也就是「方法上」不得類推行政程序法第117條以下之信賴保護規定，僅得視個案情形討論得否適用行政程序法第50條「回復原狀制度」，以正當行政程序之要求回應之。

最高行政法院則將本件函文之期限記載定性為行政程序法第165條之行政指導⁶，並依同法第8條之意旨，認為凡行政行為均有信賴保護原則之適用，「與該法第117條、第119條，以及第126條連結第123條第4款及第5款規定，限於授予利益行政處分之撤銷及廢止不同」。

最高行政法院並認定，在108年交通部作成函釋認定「以廢照及註銷牌照」為遞補期間起計時點前，B機關99年函釋之「發文時起10年內得為遞補」未必能認屬違法見解。故A社因信賴99年函釋之期限記載（信賴基礎），而於108年間向B機關為A2入社並遞補之報備（信賴表現），且無行政程序法第119條所列信賴不值保護之情形。又系爭遞補規定於108年案發時並無「以公開抽籤方式，由牌照滿額之合作社遞補申請」之規定，尚不影響競爭公平，是保障A之私益無害於公益，反而有助於遞補規定設以輔導合作社健全發展、維持其規模穩定之行政目的。故撤銷B機關之註銷處分，就「A社牌照缺額」予以存續保障。

簡言之，最高行政法院在本件判決中認為所有行政行為均應依行政程序法第8條適用信賴保護原則，且方法上採取「信賴保護三要件」＋「存續／財產保障（法律效果）」之救濟途徑。

須注意者在於，學說上也同意行政程序法第8條之誠信原則、信賴保護原則應適用於所有行政行為。然就行政指導之「救濟方法」而言，過往亦有認為應如其他事實行為般，對違法指導提起國賠之訴，或一般給付之訴行使結果除去請求權；縱屬合法指導，仍須具備損失補償法理所要求之「特別犧牲」要件方得請求。再如本件高高行更審的原判決採取行政程序法第50條回復原狀制度，也是一種對A社信賴予以保障之途徑。本判決中，最高行不區分行政指導之合法性，即給予存續保障如此效力強大的保護，仍屬實務上較具突破性的做法，日後是否成為此類案件乃至其他行政行為救濟上所採標準，有待後續學說與判決跟進討論。