北風北 × 智解家｜都市計畫救濟的最高行政法院近期精選裁判彙整（一）

相較常見的行政處分等行政行為的救濟，都市計畫不但涉及抽象法規審查，其計畫行政的性質又使法院難以大幅介入，對於熟悉以法院審查視角作答的廣大考生來說應該是滿生疏的一塊。雖然都市計畫不算是國考的出題熱區，但其實無論釋憲或法院都已累積不少實務見解，很值得大家花一點時間了解以免被突襲。以下挑出最高行政法院的兩則114年精選裁判，討論都市計畫訴訟的程序要件（訴訟標的與種類、訴訟權能）。接下來預計會再發一篇，討論實體有無理由要考量的計畫裁量與判斷餘地問題。

以下僅整理近期法院實務的部分，學說上的眾說紛紜就暫不收錄，希望讓大家面對都計救濟考題時不致迷失。若同學們對都市計畫相關爭議有興趣或要準備法研考試的話，還是要多看看學說上的討論才更為完整！

都市計畫救濟 · 01

一、都市計畫爭議之訴訟種類與標的

(一)釋憲實務：

釋字第156號

主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。

釋字第742號

（按：都計§26）均未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容。都市計畫定期通盤檢討實施辦法第四條則規定，定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分作者註解：通盤檢討之變更為法規性質。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論…如經認定為個案變更而有行政處分之性質者作者註解：個別項目的調整仍可能屬行政處分，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。

又都市計畫（含定期通盤檢討之變更；下同），因屬法規性質，並非行政處分，依現行法制，人民縱認其違法且損害其權利或法律上利益，仍須俟後續行政處分作成後，始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟（行政訴訟法第四條第一項參照）。然都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第六條及第三章至第六章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障作者註解：法院得於具體損害發生前介入抽象法規的理由，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。

（二）都市計畫審查專章之適用

因應釋字第742號之意旨，立法院於109年於行政訴訟法中增訂§237-18以下的「都市計畫審查程序」專章（下稱專章），無須判斷是否為行政處分均得救濟，並於行政訴訟法施行法§15中以該專章制定為區分時點，僅109/7/1施行後發布之都市計畫始有該專章適用，施行前之都市計畫仍須回歸過往判斷計畫內容是否屬於行政處分，才能提起撤銷訴訟。應注意者在於，專章的施行並未使「對都市計畫提起撤銷訴訟」之途徑走入歷史，仍有如行政訴訟法施行法§15Ⅱ之情形，如下面的最高行政法院112年度上字第847號判決即屬一例。

行政訴訟法§237-18

I.人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。

II.前項情形，不得與非行本章程序之其他訴訟合併提起。

行政訴訟法施行法§15

I.中華民國一百零九年七月一日行政訴訟法修正施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第二編第五章都市計畫審查程序之規定。

II.中華民國一百零九年七月一日行政訴訟法修正施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。

專章施行前發布	法規性質	不得提起訴訟
專章施行前發布	行政處分	撤銷訴訟
專章施行後發布	不區分性質均可依專章提起行政訴訟

最高行政法院112年度上字第847號判決（專章施行前發布之都計）

…但法規命令性質之都市計畫定期通盤檢討變更，仍須其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，始許就該視同於行政處分之具體項目部分，對之提起撤銷訴訟；若其變更內容對一定區域內特定人或可得確定多數人而言，其等權益是否受到如何具體之限制抑或增加如何之負擔，仍有待相關主管機關於個案適用相關法令作成具體之決定者，該都市計畫內容之變更，即無具體項目得視同為行政處分，仍屬法規命令對一般性抽象事務規範之變更，自無從對之提起撤銷訴訟。

這則判決的背景事實略為：

高雄市政府辦理高雄車站周圍重劃之計畫書定有「計畫範圍內原屬商業區土地…2.辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔…」，其中「免計公共設施用地負擔」部分，遭監察院以違反平均地權條例§60提出糾正。

高市府嗣後將該部分納入定期通盤檢討，並提請都委會審議決議後，高市府依上開都委會之審議決議，於通盤檢討案中，將系爭重劃負擔規定修正為「重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔」，由高市府以109年1月31日公告發布實施（專章施行前發布，故不適用專章），並自翌日生效。上訴人不服其原都市計畫中「免計公共設施用地負擔＋按受益比例負擔費用」之待遇被刪去「免計公共設施用地負擔」之部分，故提起撤銷訴訟。

對此最高行政法院認為，系爭重劃負擔規定之修正，除提醒重劃主管機關對於原屬已合法建築之商業區土地「得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔」之外，對於計畫範圍內之土地所有權人並未為任何具體決定，即未直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔；至於實施重劃時之公共設施用地是否及如何負擔，仍待重劃主管機關依平均地權條例相關法令辦理而為具體之決定，屆時土地所有權人對重劃主管機關所為之決定不服者，亦得對之提起行政訴訟，以獲及時有效之司法救濟，不礙其訴訟權之保障。簡言之，判決認為系爭都市計畫修正之適用對象並不特定，該規範亦未直接具體規範人民的權利義務（如負擔多少費用、哪些土地要用作公共設施用地），尚非行政處分，自非撤銷訴訟之審查標的。

相對於此，接下來要討論的113年泰山塭仔圳都市計畫案，則因適用專章規定，無須判斷行政決定是否已具體化到可受司法審查的程度，只需都市計畫不利人民權益即可提起，大家可以對照看看！

都市計畫救濟 · 02

二、都市計畫救濟的訴訟權能

最高行政法院113年度上字第433號判決

行政訴訟法第237條之18規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」因此依本法提起訴訟者，應以能具體主張權益受害者，始享有訴訟實施權。…基於都市計畫法第26條第1項及通盤檢討實施辦法第4條第1項、第13條關於全面通盤檢討時應參考人民建議為審議之規定，雖非謂賦予人民有依其建議作成變更計畫內容之請求權，惟仍具有保護都市計畫通盤檢討辦理範圍內土地所有權人財產權之性質。上開人民建議事項，如涉及原都市計畫就其土地所有權之既有限制應作必要修正，以維護其土地所有權之權益，而計畫機關辦理通盤檢討結果，不採納上述土地所有權人提出之建議，仍維持原都市計畫對其土地所有權之既有限制者，應肯認該土地所有權人主張上開權利或法律上利益有因發布之都市計畫違法而受有損害之可能性，具有提起行政訴訟法第237條之18所定訴訟之訴訟權能，並不因變更計畫內容表明該土地限制為原都市計畫既有規範之持續沿用而有影響。

先大致說明本件原因事實：

A之102地號土地原於61年土地使用分區中劃為農業區，後於87年作成的「變更泰山都市計畫」主要計畫中變更為道路用地，區公所並於107年依該計畫逕為分割出102-1地號土地作為道路用地（102地號土地則變為住宅區）。嗣後因原先主要計畫年限屆滿，而於109年依都市計畫法第26條、通盤檢討實施辦法第2條規定辦理全面通盤檢討。雖經A於109年主要計畫之審議說明會中提出陳情，都委會仍就102-1地號土地為維持原計畫的決議。A認為，其原先用於停放中古車的102-1地號土地因變成道路截角用地而無法使用，且無法適用相關賠償或換得其他土地，屆時執行時亦將除去A該3坪土地上之工作物，受有實質損害而起訴。

由本則判決可發現，行政訴訟法§237-18所設計的訴訟類型，仍須原告因為該都市計畫而受有損害（或有損害之虞）才具有訴訟權能，屬於「主觀訴訟」；但其以「客觀法規範」作為訴訟標的，故其足以影響的範圍就不僅是訴訟當事人間，其宣告都市計畫無效之範圍將及於計畫所涵蓋的廣大群眾，如同憲法法庭審查法規範般，具有「客觀審查」之性質。

講到這裡，大家可能會疑惑——都要判斷當事人是否權益受損了，不就如同過往判斷訴訟標的是否為行政處分的方式嗎？為什麼還要制定專章而非撤銷訴訟呢？其間差異就在法院介入行政決定的時間先後。在專章制定前，須等到行政機關基於都市計畫對於特定人作成特定權利義務的行政處分才能審查合法性，否則將過早侵害行政機關制定法規的的計畫高權，產生權力分立上的疑慮；專章制定後，只須該計畫不利於人民權利或法律上利益，無須等到行政機關基於都市計劃作成行政處分，法院就能提前介入提供救濟。至於專章案件中「有無『權利或法律上利益』之損害」，則如同行政處分般回歸保護規範理論判斷之（最高行政法院111年度抗字第281號裁定、最高行政法院113年度上字第477號判決參照）。

除了訴訟標的差異外，本則判決更進一步探討——若通盤檢討後發布的新計畫並未變更原計畫之土地限制，人民是否有受新計畫侵害的可能性？亦即，人民權益受都市計畫侵害的可能性，到底是原計畫積極變更所引起，還是新計畫消極「不變更」所導致的問題。其區分實益在於行政訴訟法§237-20「本章訴訟，應於都市計畫發布後一年之不變期間內提起」之規定，於本件案例中，如認為是87年原計畫所引起則已逾期不得提起（北高行原審見解）；如認為是109年新計畫所導致則仍得為訴訟救濟（最高行見解）。

對此最高行政法院認為，從都市計畫法第26條第1項及通盤檢討實施辦法第4條第1項、第13條關於全面通盤檢討時應參考人民建議為審議之規定，使各方利益均得被列入衡量，可看出有保障人民財產權之意旨。本件A之陳情建議若涉及「應對於87年原都市計畫之限制為必要修正」，經都委會辦理通盤檢討後仍不採納，維持原計畫內容者，應認為109年新計畫仍具侵害A之土地所有權及相關利益的可能性，使A具備「請求宣告109年新計畫無效」之訴訟權能。北高行原審所認為的「87年原計畫才是限制A權益之來源，109年新計畫僅維持原狀並不具侵害可能性」應屬錯誤見解。

附帶言之，都委會之計畫未如人民建議修正者，構成土地權利人之權益限制，雖有違法侵害可能而具訴訟權能，也只是進入訴訟的程序要件，並不等於都市計畫實體上違法，總不能人人高喊主委加碼就要都委會有求必應。對於土地所有人建議應如何權衡、主張是否可採等，屬於實體上請求有無理由之問題，需要講到計畫行政中比較複雜的行政裁量與判斷餘地問題，這部分我們就下次再談～